不过，对艺术自由的规范领域做最广义上的解释，以及保护程度的提升，并不意味着宪法对艺术自由的保护是绝对的，任何其他法益都须对它作出让步。

参见杨向荣：《艺术的自主性——一个概念的文化社会学之思》，载钱中文主编：《新中国文论60年》，知识产权出版社2010年版，第209页。[13]只有在艺术领域，人的想象力才全然不受外部世界的拘束而自由驰骋。

从上述三个方面看，本案应当适用《治安管理处罚法》，公安机关适用《劳动教养试行办法》属于适用法律错误。在她看来，现实经验好比黑暗中的火点，而艺术想象是这个火点所发的光。[49] 彭修银：《道成肉身——行为艺术的混乱美学论》，同上书，第15页。他还郑重提出，不能给文艺作品随便贴上毒草的标签：历史上新的正确的东西，在开始的时候常常得不到多数人承认，只能在斗争中曲折地发展。换言之，在确定艺术自由的限制时，必须考虑艺术的内在结构。

宪法学的思维却不局限于此，它从个案出发，却将相关法律本身的合宪性作为审查的对象，它的视角则更加宽阔。写什么和怎样写，只能由文艺家在艺术实践中去探索和逐步求得解决。譬如，《广州市重大行政决策程序规定》2011年1月1日实施，但2012年6月30日21时，政府突然宣布自7月1日起限牌，留给老百姓3个小时的反应时间。

但问题在于，在执法实践中，它们一般是不会得到遵守的。（二）制定宏观调控和改革开放的重大政策措施。一方面，从行政过程论集大成者盐野宏教授的作品中，我们无法读到任何有关行政决策的表述。（七）制定或者调整重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格。

[22] 包万超：《行政法与社会科学》，商务印书馆2011年版，第17-18页。但问题是，它仍然是一种过于虚假的制度设计，原因有三： 1.自我裁判。

有所矛盾的是，难道这些行为和本区域经济社会发展、公民、法人和其他组织之间的利益真的毫无关联吗？答案显然是否定的，无论我们从任何角度加以解读，这些行为都是符合第5条的，立法者将其排除在重大行政决策范围之外，只能说是立法者纯粹性的主观活动。立法者的目的十分明确，就是要对已经形成的行政决策予以事后监督，从而在行政系统内部，尽可能地解决重大行政决策的合法性问题。制定行政法规$行政规章以及发布对下级具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为都是管理型自制的体现（孔繁华：《行政自制的维度分析》，载《华南师范大学学报》（社会科学版）2012年第1期，第144页）。从实用性来看，行政过程论还存在着难以运用的问题，例如，如何对复杂的行政过程进行完全、动态的考察、如何审查行政过程整体的合法性等问题。

因此，从这一点上来说，这个标准过于开放，流动性较高。本文认为，从对现有行政法学理论的观察来看，试图将行政决策强行塞入行政行为体系之中，并不妥当，原因有二： 1.如上，现有研究认为，行政决策作为一种重要的行政活动，是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为。但是，从对现行立法文本的观察来看，不容乐观，这主要表现为： 1．刻意追求统一，大胆设定程序，做整齐划一的程序要求，但实际上部分程序规范只具有特殊性，而不能适用到所有重大行政决策上。第八章、行政监督……。

譬如，以《广州市重大行政决策程序规定》为例，其第6条需要调整的所有决策对象，被统一打包成重大行政决策行为一个上位概念，整部立法都只是针对这一上位概念进行程序设计，主要包括决策起草、公众参与、合法性审查、审议决定等等程序要求。因此，目录制度必须建立一种可变的动态机制，只有如此，方能应对法治政府建设进程对重大行政决策概念外延的吞噬影响。

(三)政府内部事务管理措施的制定。因此，如果认真加以检索，几乎所有的行政行为都有可能被规章加以规范。

[5] 譬如，《湖南省行政程序规定》第31条：本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项……。2014年12月30日公布的《中华人民共和国立法法修正案（草案）（二次审议稿）》规定：三十、……增加三款，作为第三款、第四款、第五款：省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项。其次，从对各地例举条款的内容来看，也基本都是对行政立法、行政规划、行政征收、行政收费等事项的重申和复写，而对于此类行为的法定程序，大多都已经在其相应的部门行政法上得到了规范，即使没有得到规范的事项，地方性行政程序规定也多是无权加以干涉的。[46] 据此，支持者非常敏锐地判断说，将行政决策定位为行政过程中的一般性制度，可以解决以往对行政决策微观行为性质单一性判断所必然具有的不周延性进而难以在各个行政领域共同适用的问题，[47]行政过程论为行政决策的行政法分析提供了一个新的方法，这一方法更加符合行政决策的实际。无论是在概念内涵上，还是在外延上，重大行政决策都没有独立意义可言。湛中乐、高俊杰：《作为过程的行政决策及其正当性逻辑》，载《苏州大学学报》2013年第5期，第80-86页。

因此，诸如那些将重大行政决策程序置于位阶仅为规范性文件（如《凉山州行政程序规定》）文本中加以规定的做法，[34]在行政诉讼中便可能会更加不受待见。重大行政决策概念的提出，并不是要对概念行政法学进行革新，也并不是要提出一个所谓的重大行政决策的概念术语，而毋宁是要将一些重要的行政行为的决策程序独立出来，统一成章，进而实现行政行为决策环节的法制化。

法制办长期以来一直存在着工作机构不健全、人员编制不足等方面的问题，他们非但要处理大量的行政复议案件、代表政府首脑出庭应诉，甚至基于法制办主任一般都是由政府办公室副主任兼任的因素，他们还要协助2-3名政府首脑联系多个政府部门、协调相关工作、撰写领导讲稿等等。[30] Richard J.Pierce. Distinguishing Legislative Rules from Interpretative Rules, Administrative Law Review, 2000,52,p.549. [31] 参见张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版，第555-556页。

[56] 因此，按照这个逻辑，在我国，重大行政决策倘若能够满足以下两项条件，我们自当也需要运用行政过程论为其辩护，并努力为其设定法定程序。[14]第（四）项和第（九）项主要对应的是行政规划，其中，部分规划项目可以由《城乡规划法》所设定的程序加以规范，其他部分规划虽未得到规范，但是可以通过制定专门性的规划法加以调整，没有必要将其更名为重大行政决策，并且从法律实施的层面来看，由于规划行为的复杂性和规划类型的多样性，诸如此类试图对所有规划行为统一设定行政程序的做法，可能也是徒劳的。

然而，需要指出的是，从立法技术上来说，意图为重大行政决策设定统一的行政程序，就需要提炼出多个行政行为决策过程的共同性内容，这非但需要客观上各类行为的决策环节真的存有共同性，同时还需要主观上具备超乎异常的抽象思维，要求立法者能够从繁杂的各类行为中，概括出它们同时需要的程序内容。法律、法规、规章另有规定的，从其规定等等。但众所周知，《全面推进依法行政实施纲要》只是一个施政纲领，它并不具有法律意义，也并不代表我国行政法体系就一定要添加重大行政决策这个有待完善的概念。立法者的用心十分明显，就是要通过这些条款，从既有的行政行为体系中剥离出重大行政决策行为，认为凡是没有被现行法调整的决策行为，就是重大行政决策。

需要追问的是，纯粹的行政自制究竟是单纯只依靠道德义务进行约束，还是说同样也需要法律强制力加以保障？从对现有行政自制理论的观察来看，答案是前者。第（七）项主要对应的是行政收费，但是，和《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》类似，其将会以部门行政法的形式单独设定程序，并且早在2006年，其就已被列入全国人大常委会的立法规划。

这种区别是天然存在的，它们不可能经由一部行政程序规定就能够得到统一。其二，是类似于我国某些地方一样，采用诸如目录制度之类的权宜之计，强制性地将其概念缺陷予以固化，从而解决其变动不居的天然缺陷。

譬如，《山东省行政程序规定》第24条：本规定所称重大行政决策，是指县级以上人民政府依照法定职权，对关系本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项作出的决定：……(八)需要由横幅决策的其他重大事项。因此，目录制度的独立价值可能十分有限。

（八）制定或者调整重大突发公共事件应急预案。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。第（八）项主要对应的是应急行政行为，但是在《突发事件应对法》等有关法律、法规、规章中，也已经设定了相应的行政程序等等。另一方面，这一标准还允许规章另有规定的的存在，这将会对重大行政决策的概念外延起到难以估量的挤压效果。

概念 没有哪一个学科的从事者，需要像行政法学者那样不断去重新思考自己的领域。根据有限的资料显示，从公法行为层面上来说，行政过程论最为主要目的是要打破传统行政法学只以行政处分为中心的做法，主张扩张视野，关注行政的全过程，将那些尽管不属于行政处分范畴之类的行为，纳入行政法的考察之中，或者说，将传统行政法学所忽视的内部行政行为、非定型行政行为以及事实行为等纳入行政法学的视野。

但是，事实果真如此吗？行政过程论真的可以用来证明重大行政决策的独立性吗？我们认为这并不尽然，原因有二： 1．在日本，行政过程论只是行政法理论大厦中的一名新生儿，它尽管在方法论的解构上有所建树，但其自身的体系建设还尚未展开，建构性的任务也十分繁重，现阶段的行政过程论只不过是一个行政法学的‘新观点，或者说是行政法学考察的‘新视角，还远没有达到‘新理论的高度。[43] 相关研究，可参见高秦伟：《行政法学方法论的回顾与反思》，载《浙江学刊》2005年第6期，第27-28页。

[23]同时另一方面，应急行政行为由于具有及时性、突发性等特点，也并不允许采用时间成本较高的公众参与程序作出最终决策，应急处理需要以特别有效的方式来迅速控制事态，行政效率显得尤为重要，这就注定了紧急行政过程必然主要只能采用一种简易程序，而一种被压缩过的行政过程就不可避免地严重降低行政过程的开放性，就不可能充分满足公众普遍参与的要求。并且，更为重要的是，对于行政机关拒不遵守此类以行政自制为控权逻辑的程序规范，究竟是否可以动用其他国家公权力加以干涉，也不无疑问。